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上川 陽子 |
尾崎 護 |
元公文書管理担当大臣 ・衆議院議員 |
「公文書管理の在り方等に 関する有識者会議」座長 |
公文書管理とは
尾崎 最近の新聞等での取り上げを見ても、この公文書管理問題というのは、国の重要な問題として認識されていると感じるのですが、一般の方から見ると、何か突然問題提起されて、わざわざ担当大臣を設けて政府が検討するというのは、どういうことなのか、なかなか理解できないところもあろうかと思います。まずはここで問題となっている「公文書管理」とは何なのでしょうか？
上川 「公文書管理」とは端的に言うと「行政文書の管理」ということです。ここ数年、年金記録問題や、防衛省関係文書の問題などがあり、本来ならば担当省庁がきちんとした報告・説明をして、それに基づいて国民の皆さんに判断して頂かなくてはいけない問題が多発していますが、その根本となるべき行政文書の管理が出来ていないという現実があります。統一的な管理のルールも確立していないし、なにより公務員自身の意識が薄い。そこでもっと構造的に、本来あるべき文書管理の在り方は何か、ということに遡った議論をしっかりと積み上げて、もう一度、民主主義の基盤を作っていこうということです。
尾崎 確かに年金記録がなくなったり、薬害の記録が倉庫の中で忘れられていたとか、いろいろ役所の不始末のような話が出てきて、文書管理をしっかりしなくてはいけないな、という風潮はあると思います。
上川 公文書管理を見直そうという問題は、以前から議論されていて、過去幾度も抜本的な改革が試みられてきました。そうした流れの中から情報公開法（※１）とか個人情報保護法（※２）という一連の法律制定があり、一定の成果があったと思います。今回はそれらの裏付けになる文書そのものの管理について再度問題提起がなされたということです。
過去この問題を政府の仕事として、積極的に進めていくという力、パワーが歴代の政府（総理）にはなかった。今回の有識者会議の設置は、福田前総理の非常に強いリーダーシップがあって実現しました。もちろんその背景には、国民が様々な政策に対して受身の姿勢から、能動的に関わっていくことを強く求められる時代になったということが言えると思います。民主主義の基本は、国民の皆さんが自ら考えて選択していくということです。その選択をする上で最も重要なものである文書情報＝「行政文書」をしっかり管理していくということが「公文書管理」ということになります。
公文書管理の現状
尾崎 上川議員は公文書管理担当大臣として直接19の府省等をご自分で回られてご覧になった。実際に役所の文書管理について、どのような印象を受けましたか。
上川 全ての省庁を回らせて頂きましたが、どこにどういう文書を保管しているのかについて、確かにラベルはきちんと付けてあるけれど、本当に大切なものがきちんと共有財産として残っているのかというと、省庁によってはちょっと疑わしい（笑）。ただ、現場レベルでは例えば情報の順番によって、ファイルのラベルの線の位置を変えたりして、とても見やすく管理しやすい工夫がされていました。
尾崎 ラベルの線の位置を変える？
上川 はい。ファイルの背に目立つように線を書いて、高さを順番にずらしておく。そうすると使用したファイルを戻すときどこに置けば良いのかが一目瞭然なんです。ファイルがズラーっと並ぶと、ラベルがきれいな「Ｖ」の字になっていて。これなら戻し間違いもありません。本当にきれいだった。お見せしたいくらい（笑）。やはり公務員が文書管理に関心が無い、というわけではありません。
ただ、お話を伺っていると、文書を整理している暇もないぐらい業務に忙殺されている現実も見えてくる。大変なのはわかるのですが、だからこそ尚更きちんとしなければいけない。例えば公務員は異動ローテーションのサイクルがかなり短いんですね。1〜2年で部署が変わってしまう。もちろんローテーションをしながらスキルを身に付けていくわけです。でも部署ごとのテーマは継続されるものであり業務を継承していくには、口頭では限界があって、文書記録が欠かせません。文書にはライフサイクルというのがあり、作成し、一定期間の保管を経て、最終的には永久保存か廃棄かを選別する。このサイクルの中で記録を保管し残す・残さないという部分があいまいになっているのです。全ての情報が全部記録されているわけではなく、同時に最終的にきちんと保存されているという保証もない。ここが各現場、個人の判断にまかされている点が問題なのです。
尾崎 全くそのとおりで、文書管理をしっかりすることは役所自身のためにもなります。しかし本当はこれが国民にとって大切なことであるという点の認識が重要です。約10年前に情報公開法ができました。ですが情報公開法は役所がどんどん情報を提供していくという話ではなくて、役所が持っている行政文書を、国民が見る事ができる、行政文書の開示を要求できる、という権利を保障しているに過ぎません。
つまり、一番怖いのは、何か問題が起きたときに、「（その開示して欲しい）文書がない」、と役所に言われてしまうことなんです。その文書はありませんと言われてしまえばもう打つ手が無い。先ほど上川議員のお話にありましたように、文書は保存することで後世のために役立つ。情報公開法だけでは不十分なんですね。残すべき文書を残すためのルール、これが必要となるわけです。これまで公務員に役所の文書を国民に利用してもらうという意識は薄かったと思います。役所で作った文書は役所のものだと。失敗の記録であったり、公表されると具合の悪いものとかは引き継がれていかない。
上川 残念ながら何らかの問題が起こった場合、批判され指摘されて後手で対応するのではなく、自らの課題として問題に至るプロセスを公開することでスムーズに対応が進む。全体的な業務量も減るし、公文書は公務員が良い仕事をするための重要な武器にもなるということを認識して頂きたい。
失敗というのは事後評価で、5年・10年経ってから結果がわかるものもあります。でもその事業を推進している瞬間はどの人もベストの選択をしたわけで、なぜその選択をしたのかそのプロセスを「行政文書」としてきちんと残していくことで、次に同じ罠にはまるリスクが減るわけです。プロセスが記録されていれば、後任の人も説明責任を果たせる。公共の政策の作り方というのは、そうでなければならないと思います。役所の政策・施策に一貫性がないのはこういうところに原因があるのではないかと思っています。自分が退職しても役所の仕事はずっと繋がっていく。だから堂々と表に出せる文書を残し、後年、利用できるようにしておく。それも公の仕事の大事なところだと思います。私はこの公文書管理というのは、行政改革の大きな柱のひとつに位置づけるべき問題だと思っています。
尾崎 行政文書の定義というのは大変面白くて、市販されている文書は入らない。ですから、政府が発行する白書、書店で注文すれば買えるものは行政文書じゃない。通常では手に入らない役所で保存されている文書、これも国民は見る権利がある、というところがポイントです。ですから『新刊ニュース』で紹介するような本は公文書ではないわけです（笑）。しかしそれこそが実は日本国民の生活や暮らしの根幹に触れてくる。だから目指す目的は、国民が公文書を利用できる体制を整えることなんです。「行政文書に対する国民のアクセス」という言葉で表せます。
上川 私は福田前総理から大臣に任命されて、有識者会議をスタートするまでにいろいろ勉強しました。すると見えてきたことは、実は日本人はたいしたものなのだという歴史的事実です。日本は律令制のころから、記録を残すということについて本当に律儀にきちんとやってきました。ところがこれが戦中・戦後という時代の中で消滅してしまった。脈々と続いてきた伝統が、歴史の中で消えてしまった、あるいは変わってしまった。
ですから、公文書管理体制を作る、というのは一から興す作業じゃない。過去の体制にもう一度戻す作業なんだと。そう考えると違和感も重荷もだいぶ軽くなりました。昔やっていたんだからできるよと。「担当者が変わったのでプロセスがわかりません」「記録がないのでわかりません」なんて、民間企業だったら左遷の対象です。とてもプロの仕事じゃない。省庁を回らせてもらった時も、「公務員の皆さんは本当に質のいい仕事をしてるんだから、堂々とやろうじゃないの、しっかり記録を残していこうよ」、と前向きなイメージを持って臨みました。
公文書管理の課題
尾崎 役所の中で文書管理がきちんとされてすぐに引き出せるような形にするというのは当然のことな
のですけれども、ここで難しい問題になっているのが、最終的に残す文書の選別なんです。当然全ての行政文書を保管することは出来ない。最終的には国立公文書館（※３）に永久保存するわけですが、これはよその国の例を見ても、せいぜい全文書の数％程度なんですね。今は各省庁と国立公文書館、内閣府の話し合いで選別されていますが、この基準が各省庁で違う。そもそも基準と言えるようなものがあるのかないのかわかりませんけれども（笑）。そこで、アーキビストとかレコードマネジャーという文書管理の専門家の方々に、選別に力を貸して頂くということが、有識者会議でも検討されています。
ところがそういう専門家の方が、残念ながら日本にはあまりいらっしゃらない。現在、国立公文書館という最終保存機関の職員数がたしか40人くらい。これだとなかなか文書管理が進まない。あまりにも規模が小さいんですね。
上川 その中でもアーキビストの方は本当にひと握りなんです。ものすごく少ない中で、頑張って取り組んで頂いているのが現状です。
尾崎 例えばアメリカの公文書館は常勤職員2500人。やはり我が国の体制は諸外国と比べてもあまりにも貧弱という状況です。福田前総理がこの問題を非常に憂いていた理由は、このままだと将来の世代に対して責任を果たせないというところが動機だと思います。先日（7月）の中間報告でも、有識者の方々のご賛同で、専門家を数百人規模にしようという、非常に生意気なことを政府に申し上げました。ぜひ各省庁の文書管理に対する研修なども含めてレベルアップをはかり、他国並みにキャッチアップして欲しいですね。
上川 現在、平成21年度予算の概算要求で専門家の確保をお願いしています。法律ができてから
ではとても間に合わないので、今から先行して進めていきたい。20人ぐらいで第一スタートを切る予定です。少し段階を経ながら増やしていくというご指摘もありましたので、計画としては中期計画のような形で、5年ぐらいのスパンで数百人規模に持っていけるよう考えています。また政府の「骨太の方針」にも入れていただいたので、有識者会議の最終報告でも頑張って欲しい（笑）。
しかし、公文書管理問題を解決していくには、まず１番目に公務員の皆さんに文書の管理に対しての一定レベル以上の感性とスキルを持って頂くことが必要だと思います。それがないといくらアーキビストの方が関与されても難しい。全てを専門家に任せようとしても、膨大な量をこなすことになるので、現実的ではない。非常に難しい選別判断を要求されるときに、専門家の力が発揮できる体制にするべきです。
2番目は、省庁による基準のバラツキを直すこと。例えば私が一言「（他の省庁では）こういう文書はもう公文書館に移管してるよ」って言ったとたんに、同じような書類が移管の手続きに入るということがある。つまり、非常に進んでいる省庁のモデルをスタンダードにして、遅れている部分をできるだけ底上げしていくという横の連携。これは法律を変えなくてもできる。
そして3番目はご指摘のように、本当に文書と向き合い、歴史的に過去からずっと見てきたその知見をもって初めて見えてくる、残すべき文書、あるいは残さなくていい文書を判断できる専門家を育てることです。そういったアーキビストといわれる方には、どのような教育をすればいいのか。これからも学会や、大学の専門家の方たちともよく議論しながら、専門的な知見を系統的に学び、そして行政の現場に落とし込む方法を模索する必要があります。やはり、大切なのはきちんとルールを決めて、60万人という全ての公務員に、文書管理のイロハを学んで頂くことです。
尾崎 それともう一つ。情報公開法ができて、行政文書を国民に開示しますという法律はできた。その中で、非開示の情報というものがあります。例えば個人情報であるとか、具体的な外交情報などがこれに当たり、明記されています。また、個人情報保護法というものが追っかけでできた。守るべき情報についても順を追って法制整備がされています。その精神は生かされなくてはいけない。
行政文書というのは作成されて保存され管理され、やがて選別されて、捨てられるものと、歴史的に価値のある文書として最終的に国立公文書館に保存されるものに分かれる。ここで問題になってくるのは、国立公文書館に移管されると、行政文書は、実は行政文書ではなくなって「情報公開法」の開示ルールの外になるということです。そのため、世の中に出すとまずいと思われる文書が開示されてしまうということへの危惧が省庁には強くあります。特に警察の捜査の記録であるとか、先程の個人情報であるとか。ですから、ここをうまく解決できれば、役所も比較的スムーズに対応でき、例えば「公文書管理法」というようなものも受け入れられるのではないかという印象を持っております。
上川 情報の取り扱いには最善の注意が必要です。しかし同時に「歴史的文書」というのは国の記録なので、時間的な制限でいえば、一定期間を経たものについては原則全て開示できるようにする必要があります。例えば50年、100年ルールといった感じです。これが1000年だとあまりにも長い（笑）。アメリカの外交文書は50年経つと全て開示されるようです。この部分についてもよく議論して頂いて、最終的に記録というものを国民の皆さんが利用・活用するためには、どういう年限的制限をかけたらいいのか、という視点が大切だと思います。法律的に文書作成から保全のところまで一連のセキュリティを敷き、同時に、現用の行政文書から歴史的文書に変わるタイミングをきちんと定めておく。それでもオープンできないものがあるならばこれも明示しておく、といった具合です。
「公文書管理」今後の行方
尾崎 公文書管理の新しい問題としては、文書のデジタル化・コンピュータ化があります。私なんかなかなかわからないんですけれども（笑）、この対応をきちんとしないと、今後の文書管理は出来ない。これもまたお金がかかる話です。
上川 こちらも、デジタル化の推進ということで今年4倍の予算増要求をしています。ポイントは2つあると思います。一つめは電子アーカイブスという視点で今までの文書情報を電子化して世界各国どこからでも検索できるようにしていくという取り組み。
尾崎 公文書館まで行かなくてもいい。例えば自分の家のパソコンで見られる、ということですか？
上川 そうです。アクセスフリーはとても重要な問題です。もう一つは、もともと最初からデジタル作成しているものを、どういう形で最後まで記録として残していくか。大きくこの2つのジャンルに分かれると思います。前者は、すでに「アジア歴史資料センター」やデジタル・ギャラリーなどで実施している。後者はまさに世界的にも大きな命題になっていることなのです。技術革新を含めてかなり挑戦している段階で、標準化の問題もありますので、ここはむしろ日本が先取りをして、最先端の技術を生かし、世界に先駆けて進めていくことが大切です。
尾崎 こういうところで日本が先端に行く気にならないといけないですね。
上川 本当にそういう思いで（笑）、皆さんのご理解を頂きたいと思います。
尾崎 最後になりますが、7月に有識者会議の中間報告をさせて頂いたのですが、この報告書のタイトルが『時を貫く記録としての公文書管理の在り方〜今、国家事業として取り組む〜』。実はこのタイトルは上川議員が考えられたんですね。非常に良いタイトルなので委員大賛成（笑）で決まったのですが、意図していることは何でしょうか？
上川 この名前にはこだわりました（笑）。これは論語の『わが道は一を以って之を貫く』という言葉に基づいて考えました。孔子の心の中には確固とした理想があり、その考えはひとつに統一されているというような解釈があります。孔子の人生観だと思います。
人としての人生観と同じように、国としての国家観という哲学も、やはり貫かれていなければいけない。では何を貫いているのか。例えば私自身の人生の営みというのは一定の限界があるけれども、国家としての営みは、「記録」というところに集約することによって、過去から現在、未来へと時を貫いていくことが出来る。国家として正しい仕事をし続けるための背骨の部分だと思います。この「記録」という国民の共有財産を大切にしていく文化を育むこと、これを国家の事業として取り組んでいこうということです。
昔、奈良の大仏様を国民の力を結集して、国家事業としてつくり、国家としての拠りどころ・アイデンティティーを造った。同じように、「公文書管理」を国家事業として取り組むことによって「記録」をベースにしたアイデンティティー、日本人としての誇りを持つことにもつながる。そういう思いを織り込みました。
なにか「文書」というとなかなかイメージが湧きにくいのですが、これは現在の日本の「メッセージ」なのです。国家的な営みというか、行政のみならず、立法、司法、国家を構築する三権の全ての文書を記録として残していきたいということです。かなり思いを込めて作りました。
（9月2日 東京・港区にて収録）
●情報公開法 （正式名称：行政機関の保有する情報の公開に関する法律）
国の行政機関が保有する情報の情報公開（開示）請求手続きを定めた法律。1999年5月14日公布、2001年4月1日施行。なお、行政機関に準じる組織である独立行政法人などの情報開示については、「独立行政法人等の保有する情報の公開に関する法律」がある。
●個人情報保護法
個人情報の保護については、行政の適正かつ円滑な運営を図りつつ、個人の権利利益を保護するため、行政機関の保有する個人情報保護に関するルールを定めた「行政機関個人情報保護法」、独立行政法人等の保有する個人情報保護に関するルールを定めた「独立行政法人等個人情報保護法」があり、いずれも2003年５月に成立、2005年４月に施行されている。
●国立公文書館 （独立行政法人国立公文書館）
国の機関などから移管を受けた重要な公文書を、歴史資料として保存管理している施設。保存実務から一般公開まで広く事業を行うことにより、重要な公文書などの適切な保存と利用を図ることを目的としている。本館（北の丸公園内）、つくば分館、アジア歴史資料センターがある。詳細はHPへ。http://www.archives.go.jp/
尾崎 護氏の略歴 1935年東京生まれ。1958年東京大学法学部卒業。同年大蔵省入省、近畿財務局長、大蔵省主税局長、国税庁長官、大蔵事務次官等を歴任。退官後、国民金融公庫総裁、国民生活金融公庫総裁。2003年より矢崎総業株式会社顧問等に就任。2008年3月「公文書管理の在り方等に関する有識者会議」座長に就任。 〈主な著書〉『吉野作造と中国』（中央公論新社・中公叢書）、『おじいちゃんの塾』（文藝春秋）、『本を肴に』（三月書房）ほか多数。 |
上川陽子氏の略歴 1953年静岡県生まれ。東京大学教養学部教養学科卒業。ハーバード大学大学院ＪＦケネディスクール政治行政学修士卒業。2000年の総選挙で静岡1区より出馬し初当選、現在３期目。自民党女性局長、総務大臣政務官を歴任。2007年安倍改造内閣に内閣府特命担当大臣（男女共同参画・少子化対策）として初入閣。続く福田康夫内閣でも再任、新たに公文書管理担当大臣に任命される。 |
